መመሪያ የሌለው መመሪያ

በመርህ ደረጃ ህግ የማውጣት ስልጣን የህግ አውጭው ነው እንላለን እንጂ በተግባር ግን ህግ የሚወጣው በተወካዮች ምክር ቤት ብቻ አይደለም፡፡ ይህ በኢትዮጵያ ብቻ ሳይሆን በየትም አገር ያለ እውነታ ነው፡፡ በየጊዜው እያደገ ከሚመጣው ማህበራዊና ኢኮኖሚያዊ ችግር ውስብስብነት የተነሳ ህግ አውጭው ለእያንዳንዷ ችግር መፍትሄ የሚሆን ህግ ከልሂቅ እስከ ደቂቅ በዓይነትና በጥራት ማቅረብ ይሳነዋል፡፡ አንድ የህግ ረቂቅ ውጤት ያለው ህግ ለመሆን ከሚፈጀው ረጅም ጊዜና ዝርዝር የስነ-ስርዓት ቅድመ ሁኔታ አንፃር ህግ አውጭው በየጊዜው ለሚፈጠር ችግር በየጊዜው አዋጅ እያወጣ መፍትሄ ለመስጠት በቂ ግዜ የለውም፡፡ ከዚህም በተጨማሪ አንዳንድ ዝርዝር ጉዳዮች ልዩ እውቀትን የሚጠይቁ እንደመሆኑ ውስን የሆነው የህግ አውጭው እውቀት፤ የህግ ማውጣት ስልጣን በተግባር በከፊል የተገደበ እንዲሆንና ሌላ አማራጭ እንዲፈልግ ያስገድደዋል፡ ይህ አማራጭ በውክልና ህግ ( Delegated Legislation) ይባላል፡፡ ተግባራዊ ከሆኑት አስፈላጊ ምክንያቶች የተነሳ ህግ አውጭው ከህዝብ የተሰጠውን ህግ የማውጣት ስልጣን በከፊል ቆርሶ ለስራ አስፈፃውና ለአስተዳደር መስሪያ ቤቶች ይሰጣል፡፡ በዚሁ መሰረት የሚኒስተሮች ምክር ቤት በተወካዮች ምክር ቤት በአዋጅ በሚሰጠው ስልጣን መሰረት ደንብ ይደነግጋል፡፡ በተመሳሳይ መልኩ የአስተዳደር መስሪያ ቤቶች በውክልና የህግ አውጭነት ስልጣናቸው መመሪያዎችን ያወጣሉ፡፡

ዋነኛ ስልጣኑ ህግ ማስፈፀም የሆነው ስራ አስፈፃሚው የመንግስት አካል በደንብና በመመሪያ የህግ አውጭነት ስልጣን ደርቦ መያዙ ከስልጣን ክፍፍል መርህ ጋር የሚጣረስ ቢሆንም የህግ አውጭው የጊዜና የእውቀት እጥረት እንዲሁም የመንግስት አስተዳደርን ብቁና ውጤታ ከማድረግ አንፃር በተግባር የግድ ሚል እውነታ ሆኗል፡፡ ሆኖም የውክልና ህግ በዚህ እውነታ ብቻ የሚቋጭ ጉዳይ አይደለም፡፡ ያልተገደበ ስልጣን መኖር ለዜጎች መብትና ነፃት መቼም ቢሆን አደገኛነቱ ጥርጥር የለውም፡፡ የውክልና ህግ የአስፈላጊነቱ እውነታ ከዜጎች መብትና ነፃት ጋር እንዲጣጣም ወይም እንዲታረቅ ተግባራዊ የስልጣን መቆጣጠሪያ መሳሪያ እንዲኖር ግድ ይላል፡፡ እንደ የአስተዳደር ህግ ምሁሩ ዌድ አገላለጽ ከዜጎች ላይ ነፃነት ሲቀነስ አብሮ ፍትህ መጨመር አለበት፡፡ የመንግስት ስልጣኑ ሲለጠጥ በዛው ልክ የዜጎች መብትና ነፃነት እየተሸበሸበ ይመጣል፡፡ ስልጣን ሲጨምር ፍትህም አብሮ መጨመር አለበት፡፡ ይህ ማለት ስራ አስፈፃው ተጨማሪ የህግ አውጭነት ስልጣን ሲሰጠው ስልጣኑን በአግባቡና ፍትሃዊ በሆነ መንገድ ስለመገልገሉ የሚያረጋግጥ ይህም ባልሆነ ጊዜ የሚቆጣጠር መሳሪያ ያስፈልጋል ማለት ነው፡፡

በአገራችን በተለይ በፌደራሉ መንግስት ደረጃ በሚኒስተሮች ምክር ቤትና በተለያዩ የአስተዳደር መስሪያ ቤቶች የሚወጡት ደንብና መመሪያዎች ቁጥር በየጊዘው እያሻቀበ ይገኛል፡፡ ይህ መሆኑ በራሱ አሉታዊ ክስተት አይደለም፡፡ የደንብና መመሪያው ህጋዊነት፣ ፍትሃዊነትና ህገ-መንግስታዊነት ብሎም የአወጣጡ ስነ-ሥርዓት፣ የህትመቱ ሁኔታና ውጤታማ የቁጥጥር መንገዶች በጥልቀት ከመቃኘታቸው በፊት ‹‹ህግ ሲበዛ ፍትህ ጠነዛ›› የሚለውን የተለመደ አባባል በደፈናው ለመቀበል ያስቸግራል፡፡
ደንቦችና መመሪያዎች የሚያስነሱት ጥያቄ ተራ የህግ ጥያቄ ሳይሆን እጅግ መሰረታዊ የሆኑትን የህግ የበላይነት፣ የአስተዳደር ፍትህ እና የመልካም አስተዳደር ጥያቄ ነው፡፡ በአንድ አገር ውስጥ እነዚህ መሰረታዊ መርሆዎች ተከብረዋል ለማለት ፍተሻው መጀመር ያለበት በውክልና ከሚወጡት ህጎች ማለትም ደንብና መመሪያ ነው፡፡ በእኛ አገር ይህን መሰሉ ጥልቅ ፍተሻ ምርመራና ጥናት እንኳን ሊደረግ ቀርቶ ጥያቄው ራሱ ሲነሳም አይታይም፡፡
ከውክልና ህግ ጋር በተያያዘ ዋናዎቹ ሁለት ችግሮች እንዲህ ይቀመጣሉ፡፡

ሀ. አነስተኛ የደንብና መመሪያ አወጣጥ ስነ-ሥርዓት ( Administrative rule making procedure ) አስገዳጅ ህግ አለመኖር
ለ. ውጤታማ የቁጥጥር ስልት አለመኖር
ከስነ-ስርዓቱ እንጀምር፡፡ ኢትዮጵያ ውስጥ ደንብና መመሪያ የሚወጣበት ህግ የለም፡፡ የሚኒስትሮች ምክር ቤት ሆነ የአስተዳደር መስሪያ ቤቶች ደንብና መመሪያ ሲያወጡ ለየትኛውም ዓይነት ሥነ-ሥርዓት እንዲገዙ የሚያስገድዳቸው ህግ የለም፡፡ የተወካዮች ምክር ቤት በሩን ዘግቶ የመረጠውን ህዝብ ሳያማክር አዋጅ ማውጣት እንደማይችለው ሁሉ ውክልና ሰጥቶ ደንብና መመሪያ ሲያስወጣም ተመሳሳይ አነስተኛ የስነ-ስርዓት ቅድመ ሁኔታ ማስቀመጥ ይጠበቅበታል፡፡

ከስነ-ስርዓቶች መካከል ደንብና መመሪያ ከመውጣቱ በፊት በጉዳዩ ጥቅም ያላቸውን ወገኖች ማማከርና ሃሳብ የመቀበል እንዲሁም የህትመት ቅድመ ሁኔታ በዋነኛነት ይገኙበታል፡፡ ደንብና መመሪያ የውክልና ስልጣን ስለተሰጠ ብቻ በዘፈቀደ መውጣት የለበትም፡፡ መመሪያው ከመጽናቱ በፊት በጉዳዩ ጥቅም ያላቸው ወገኖች አስተያየት ሃሳብ፣ ትችት፣ ሂስ እና ተቃውሞ የማሰማት እድል ሊሰጣቸው ይገባል፡፡ ይህ እውን እንዲሆን የአስተዳደር መስሪያ ቤቱ ረቂቅ መመሪያውን በቀላሉ ለህዝብ እንዲደርስ ማድረግ ማለተም ረቂቁን በአካል ቀርቦ ለሚጠይቅ ማንኛውም ሰው በአነስተኛ ወጪ እንዲደርሰው ማድረግ ይጠበቅበታል፡፡ በብዙ አገራት ውስጥ በአስተዳደር መመሪያ ጥቅማቸው ሊነካ የሚችል ወገኖች ውጤታማ በሆነ መንገድ ተሳታፊ ለማድረግ ረቂቅ መመሪያው ከ30-40 ቀናት ድረስ በረቂቅነት እንዲቆይ ይደረጋል፡፡ አስተያየት ለመስጠት መንገዱ ቀላል ሲሆን ማንኛውም ሰው በአካል፣ በስልክ፣ በፖስታ፣ በጽሁፍ፣ በኢ-ሜይል ፣ በፋክስ ወይም በሌላ በማናቸውም መንገድ ሃሳቡን መግለጽ ይችላል፡ የውክልና ህግ ለማውጣት ስልጣን የተሰጠው አካል በዚህ መልኩ ከህብረተሰቡ አስተያየት ከተቀበለ በኋላ የማይስማማበት ሃሳብ ካለ ምክንያቱን በዝርዝር አስቀምጦ መግለጫ (statement of reasons) ያዘጋጃል፡፡ በተቃራኒው የተቀበለው አስተያየት ካለ ይኸው በረቂቅ መመሪያው ላይ ስለመካተቱ በግልጽ ማመልከት ይኖርበታል፡፡ ይህ እንግዲህ በሌሎች አገራት ነው፡፡ ይህ ስነ-ሥርዓት ባደጉት ዲሞክራሲ አገራት ብቻ ሳይሆን በብዙ የአፍሪካ አገራት በህግ ደረጃ ተቀባይነት አግኝቷል፡፡

ሁለተኛው መሰረታዊ ቅድመ ሁኔታ የህትመት ቅድመ-ሁኔታ ሲሆን በውክልና ስልጣን የሚወጣ ህግ ወጥ በሆነ የህትመት ውጤት ታትሞ በአነስተኛ ወጪ ቀላል በሆነ መንገድ ለህብረተሰቡ እንዲደርስ ማድረግ ወይም ማሰራጨትን ይጨምራል፡፡ የህግ የበላይነት መርህ ከሚያቅፋቸው ጽንሰ-ሃሳቦች መካከል አንዱ ለህዝብ በግልጽ ይፋ ባልሆነ ህግ የዜጎች መብትና ጥቅም መነካት ወይም መጎዳት ለበትም የሚለው በዋነኛነት ይገኝበታል፡፡ ባልታተመና ለህዝብ ይፋ ባልሆነ መመሪያ አስተዳደራዊ ውሳኔ እና እርምጃ መውሰድ ከግልጽነት ይልቅ ድብቅነትን በማስፋፋት የመልካም አስተዳደርን ገጽታ ጥላሸት ይቀባዋል፡ የአገራችን የውክልና ህግ መመሪያ የሌለው መመሪያ የሚል ስያሜ የሚሰጠው ለአነስተኛ የስነ-ስርዓት ቅድመ ሁኔታዎች ተገዢ ባለመሆኑ ብቻ አይደለም፡፡ በዚህ መልኩ በዘፈቀደ የሚወጣ ደንብና መመሪያ ህጋዊነቱ ፍትሃዊነቱና ህገመንግስታዊነቱ የሚረጋገጥበት የቁጥጥር ስርዓትም አልተዘረጋለትም፡ ደንብ ሆነ መመሪያ ህጋዊ የሚሆነው በተወካዮች ምክር ቤት በአዋጅ ተለይቶ በተቀመጠ የውክልና ስልጣን ገደብ ውስጥ የወጣ እንደሆነ ብቻ ነው፡፡ የሚኒስትሮች ምክር ቤት (የአስቸኳይ ጊዜ አዋጅ ፀንቶ ባለበት ሁኔታ ካልሆነ በስተቀር) ሆነ የአስተዳደር መስሪያ ቤቶች ከህገ-መንግስቱ በቀጥታ የመነጨ ደንብና መመሪያ የማውጣት ስልጣን የላቸውም፡፡ የስልጣናቸው ምንጭ ህግ አውጭው የተወካዮች ምክር ቤት ብቻ ነው፡፡ ስልጣኑም በአዋጁ ላይ በግልጽ ተቀምጦ ሊገኝ ይገባዋል፡፡ ከዚህ ውጪ የወጣ ደንብና መመሪያ ከስልጣን በላይ (ultra vires) ስለሆነ በህግ ፊት ውጤት የሌለው ዋጋ አልባ ተደርጎ መቆጠር ይኖርበታል፡፡

ከስልጣን በላይ በሆነ ደንብና መመሪያ መሰረት የሚወሰድ ማናቸውም የአስተዳደር ውሳኔ እና እምጃ ለአስተዳደር በደል ብቻ ሳይሆን ለሙስናና ብልሹ አሰራር በር የሚከፍት አደገኛ አካሄድ ነው፡፡ ስልጣን ልኩን አልፎ ገደቡን እንዳይጥስ ለስልጣኑ ባለቤት ለራሱ በአደራ የምንተወው ጉዳይ አይደለም፡፡ የሰው ልጅ ባህርይ እንደሚነግረን የስልጣን ህጋዊነቱ እና ፍትሃዊነቱ እንዲረጋገጥ በተጨባጭ የሚታይ የመቆጣጠሪያ መሳሪያ ያስፈልገዋል፡ የውክልና ህግ ከስልጣን በላይ፣ ኢ-ፍትሃዊ እና ኢ-ህገ-መንግስታዊ እንዳይሆን በተለያዩ አካላት በተለያየ ስልት ቁጥጥር ሊደረግበት ይችላል፡፡ ከነዚህም መካከል በቀዳሚነት በውክልና ህግ ላይ ቁጥጥር ማድረግ ያለበት መጀመሪያውኑ ስልጣኑን ቆርሶ የሰጠው ህግ አውጭው አካል ነው፡ የተወካዮች ምክር ቤት የውክልና ህግ የሚወጣበትን አነስተኛ የሥነ-ሥርዓት ቅድመ ሁኔታ በመደንገግ መመሪያዎች መመሪያ እንዲኖራቸውና የበዘፈቀደ አሰራር እንዲወገድ ማድረግ ይጠበቅበታል፡፡ የዚህ ዓይነቱ ህግ መኖር በህገ-መንግስቱ የተቀመጡትን የግልጽነትና የህዝብ ተሳትፎ መርሆዎች በተግባር እውን የሚያደርግ ከመሆኑም በላይ ህዝብ በመንግስት አስተዳደር አመኔታ እንዲያሳድርና ደንብና መመሪያዎችን እንዲያከብር ትልቅ ሚና ይኖረዋል፡፡

ከውክልና ህግ አወጣጥ ሥነ-ሥርዓት በተጨማሪ ህግ አውጭው ደንቡ ወይም መመሪያው በረቂቅነቱ ደረጃ ወይም ተፈፃነት ካገኘ በኋላ እየተከታተለ በመፈተሸ ህጋዊነቱ የሚያጣራበትን ስርዓት ዘርግቶ ውጤታማ ቁጥጥር ማድረግ ይችላል፡፡ በዚህ ረገድ የተወካዮች ምክር ቤት በእንግሊዝና በአሜሪካ ካሉት ተመሳሳይ ዘዴዎች ብዙ ትምህርትና ልምድ ሊቀስም ይችላል፡፡ በእንግሊዝ ውስጥ በውክልና የሚወጡት ህጎች ገና በረቂቅነታቸው ወይም ውጤት ካገኙ በኋላ በፓርላማው በኩል የሚያልፉበትና ህጋዊነታቸው የሚጣራበት ስርዓት (Laying procedure) ተዘርግቷል፡፡ ስለሆነም ረቂቁ ከስልጣን በላይ ሆኖ ከተገኘ ወዲያውኑ ውድቅ ይደረጋል፡፡ በአሜሪካም አሰራሩ ተመሳሳይ ቢሆንም የማጣራት ስራው የሚከናወነው ግን በራሱ በህግ አውጭው ሳይሆን ለዚህ ጉዳይ ተብሎ በህግ በተቋቋመው የአስተዳደር ህግ ጽ/ቤት (Adminstrative law office) አማካይነት ነው፡፡ ስለሆነም በአሜሪካ የሚወጣ የውክልና ህግ በፌደራልና በየግዛቱ በተቋቋሙት የአስተዳደር ህግ ጽ/ቤቶች ህጋዊነቱና ፍትሀዊነቱ በረቂቅ ደረጃ ተመዝኖ የየጽ/ቤቱ ይሁንታ ካላገኘ በስተቀር ውጤትነት አይኖረውም፡፡ የተወካዮች ምክር ቤት በአስተዳደርና ህግ ጉዳዮች ቋሚ ኮሚቴ አማካይነት በውክልና የሚወጡት ደንቦችና መመሪያዎች ህጋዊ ፍትሀዊና ህገ-መንግስታዊ ስለመሆናቸው በመከታተልና በማጣራት ከስልጣን በላይ ሆነው ከተገኙ ለምክር ቤቱ ቀርበው የሚሻሩበትን የህግ አሰራር መዘርጋት ይጠበቅበታል፡፡

የተወካዮች ምክር ቤት በውክልና ስልጣን የሰጠውን አካል መቆጣጠር እንደሚገባው ሁሉ በስልጣኑ አሰጣጥ ላይም ራሱን ዞር ብሎ የመፈተሸ ግዴታ አለበት፡፡ በውክልና ስም የህግ አውጭነት ስልጣን ማስተላለፍ ከነባራዊ ሁኔታዎች አንፃር የግድ የሚል ቢሆንም መሰረታዊ የህግ አውጭነት ስልጣን አለገደብ በውክልና ስም ሊተላለፍ አይችልም፡፡ በውክልና ስልጣን የሚወጣ ደንብና መመሪያ አዋጁን ለማስፈፀም በሚረዱ ዝርዝርና ቴክኒካል ጉዳዮች ላይ ብቻ መገደብ ይኖርበታል፡፡ መሰረታዊ የፖሊሲ ጉዳዮችን በውክልና ማስተላለፍ ኢ-ህገ-መንግስታዊ ነው፡፡ የምክር ቤቱ አባላት በውክልና ስልጣኑ ወሰን ላይ በስፋትና በጥልቀት ተወያይተው ገደብ እንዲያበጁ የህዝብ አደራና ኃላፊነት ተጥሎባቸዋል፡፡

የውክልና ህግን መቆጣጠር ለህግ አውጭው ብቻ የሚተው ጉዳይ አይደለም፡፡ ተቋማትና ፍ/ቤቶችም በራሳቸው አካሄድ በተጨባጭ የሚታይ የስልጣን ቁጥጥር ማድረግ ይችላሉ፡፡ ከተቋማት መካከል በዋነኛት የሚጠቀሱት የእንባ ጠባቂ ተቋም እና የሰብዓዊ መብት ኮሚሽን የመመሪያዎችን ህጋዊነትና ህገ-መንግስታዊነት የመከታተልና የማጣራት ስልጣን በአዋጅ ቢሰጣቸውም በተግባር ግን ገና ያልጀመሩት ስራ ነው፡ ለመሆኑ ፍ/ቤቶቻችንስ የት ላይ ናቸው? መደበኛ ፍ/ቤቶች አንድ ደንብ ወይም መመሪያ ከስልጣን በላይ ሆኖ በተገኘ ጊዜ የመሻርና ውድቅ የማድረግ ከመደበኛው ህግ የመተርጎም ስልጣናቸው የመነጨ የዳኝነት ስልጣን አላቸው፡፡ ፍ/ቤቶቻችን በህገ-መንግስቱ የተሰጣቸውን ህግን የመተርጎም የዳኝነት ስልጣን፣ ህገ-መንግስቱን የማስፈፀም ግዴታቸውንና በአንቀጽ 37 ላይ የተመለከተውን ፍትህ የማግኘት መብት ብርታት በተሞላበት መንገድ በንቃት በመተርጎም ህገ-ወጥነትን መቆጣጠርና የህግ የበላይነት ማስከበር ይችላሉ፡፡ የአንድ ዜጋ መብት በህገ-ወጥ መንገድ በስራ አስፈፃው ሲጣስ መደበኛ ፍ/ቤቶች ህገ-ወጥነትን በመሻር ለዜጋው ፍትህ ማጎናፀፍ ካልቻሉ የኢ.ፌ.ድ.ሪ ህገ-መንግስት የሚነበብ እንጂ በእውን የሚታይ ሊሆን አይችልም፡፡ የፍ/ቤቶች ነፃነትና ገለልተኝነት የሚመዘነውና የሚለካው ያኔ ነው፡፡

መመሪያ በሌለው መመሪያ የዜጎች መብት እንዳይጣስ ህግ አውጭው ተቋማትና ፍ/ቤቶች በየራሳቸው የስልጣን ቁጥጥር የማድረግ አደራ፣ ኃላፊነትና ግዴታ አለባቸው፡ የአስተዳደር በደል ተቀርፎ የአስተዳደር ፍትህ እንዲሰፍን መመሪያ መመሪያ ሊኖረውና በውክልና ህግ የማውጣት ስልጣን ቁጥጥር ሊደረግበት የግድ ይላል፡፡